为贯彻落实《关于加快发展节能环保产业的意见》（国发 [2013]30 号）、《大气污染防治行动计划》（国发[2013]37 号）、 《2014-2015 年节能减排低碳发展行动方案》（国办发[2014]23 号） 有关要求，制定本方案。 

一、现状和问题 

（一）现状 

    锅炉是重要的能源转换设备，也是能源消费大户和重要的大气污染源。我国锅炉以燃煤为主，其中燃煤电站锅炉近年来向大容量、 高参数方向快速发展，无论是生产制造还是运营管理均已接近国外 先进水平；而燃煤工业锅炉保有量大、分布广、能耗高、污染重， 能效和污染控制整体水平与国外相比有一定的差距，节能减排潜力 巨大。截至 2012 年底，我国在用燃煤工业锅炉达 46.7 万台，总容 量达 178 万蒸吨，年消耗原煤约 7 亿吨，占全国煤炭消耗总量的 18% 以上。我国燃煤工业锅炉整体能效水平较低，其实际运行效率比国 际先进水平低 15 个百分点左右，具有较大的节能潜力。同时，燃 煤工业锅炉污染物排放强度较大，是重要污染源,年排放烟尘、二 氧化硫、氮氧化物分别约占全国排放总量的 33%、27%、9%。近年来， 我国出现的大范围、长时间严重雾霾天气，与燃煤工业锅炉区域高 2 强度、低空排放的特点密切相关。 

（二）存在的主要问题 

    “十一五”以来，我国加大了锅炉节能和污染控制工作的力度， 通过实施节能改造工程、污染综合整治、推动能效对标、强化监督 执法、加强能力建设等工作，取得了积极成效，但仍存在一些问题， 主要表现在： 

    一是技术装备落后。大多数燃煤工业锅炉容量较小，单台平均 容量仅为 3.8 吨/时，其中 2 吨/时以下台数占比达 66.5%；部分锅 炉老化严重，很多超过折旧年限的锅炉，甚至上世纪七八十年代生 产的低能效、高排放的锅炉仍在使用；锅炉系统自控水平偏低，不 利于工况调节；高效锅炉价格高、市场份额低、推广难度大；产业 集中度低，制造企业数量多、规模小，技术水平普遍较弱。 

    二是经济运行水平不高。锅炉选型裕度过大，运行负荷波动大， 调节能力有限，实际运行效率低。风机、水泵等辅机大多无负荷调 节档次。锅炉水质大多不能达到国家标准要求，锅炉结垢较为严重， 热效率下降明显。运行管理粗放，操作人员技术素质偏低。 

    三是燃料匹配性差。锅炉燃料以未经洗选加工的原煤为主，煤 种复杂、热值不稳定、灰分和含硫量高。与燃烧洗选煤相比，不仅 降低了锅炉效率，还加重了环境污染。天然气、生物质等清洁燃料 比重很低。 

    四是环保设施不到位。10 吨/时以下的燃煤工业锅炉大多没有 配置有效的除尘装置，基本没有脱硫脱硝设施，排放超标严重。由 3 于污染源过于分散，环境监管难度大，偷排等环境违法现象突出。 

   五是政策法规不完善。锅炉设计、制造、运行、检测等在节能 环保方面的技术规范和标准尚不完善，准入门槛较低。激励和约束 机制不健全，创新驱动不足，市场缺乏节能减排的内生动力。 

二、指导思想和主要目标 

（一）指导思想 

    牢固树立生态文明理念，以保障燃煤锅炉安全经济运行、提高 能效、减少污染物排放为目标，建立政府引导、企业主体、市场有 效驱动、全社会共同参与的工作机制，以推广高效锅炉、淘汰落后 锅炉、实施工程改造、提升运行水平、调整燃料结构为主要手段， 强化法规标准约束，加强政策激励，推进能力建设，构建锅炉安全、 节能与环保三位一体的监管体系，实现安全性与经济性的协调统 一，确保实现“十二五”节能减排约束性目标。 

（二）基本原则 

    企业主体，政府引导。明确政府和企业的事权，充分发挥市场 配置资源的决定性作用，增强市场主体的内生动力，形成锅炉节能 减排的长效机制；更好地发挥政府作用，形成有效激励，加大资金 投入，完善激励约束政策。 

    标准驱动，加强监管。强化法规标准约束，提高节能环保准入 门槛。依托现行的锅炉安全监察体系、节能监察体系和环境监管体 系，将节能环保要求作为锅炉监管的重要内容，加大监督力度。 

    重点突破，系统提升。以推广高效和淘汰落后锅炉为重点，大 4 幅度提升锅炉本质效率；加强锅炉辅机匹配、系统优化、燃料结构 调整、运行管理、污染治理、服务支撑等工作，提高锅炉系统整体 运行效率和环境管理水平。 

（三）主要目标 

    到 2018 年，推广高效锅炉 50 万蒸吨，高效燃煤锅炉市场占有 率由目前的不足 5%提高到 40%；淘汰落后燃煤锅炉 40 万蒸吨；完 成 40 万蒸吨燃煤锅炉的节能改造；推动建成若干个高效锅炉制造 基地，培育一批大型高效锅炉骨干企业；燃煤工业锅炉平均运行效 率在 2013 年的基础上提高 6 个百分点，形成年 4000 万吨标煤的节 能能力；减排 100 万吨烟尘、128 万吨二氧化硫、24 万吨氮氧化物。 

三、实施内容 

（一）加快推广高效锅炉 

    以锅炉定型产品能效测试结果为主要依据遴选推广产品，公告 高效锅炉型号目录和能效参数。加强推广信息监管和产品质量监 督，确保高效锅炉用户得到实惠。新改扩建固定资产投资项目和政 府采购项目应优先选用列入高效锅炉推广目录或能效等级达到 1 级 的产品。严格落实现行税收优惠政策，适时研究完善《节能节水专 用设备所得税优惠目录》。 （二）加速淘汰落后锅炉 

    严格落实政府工作报告、国发[2013]37 号文、国办发[2014]23 号文要求，2014 年淘汰燃煤小锅炉 5 万台，2014-2015 年淘汰 20 万蒸吨落后锅炉，各地区淘汰任务见国办发[2014]23 号文附表。除 5 必要保留的以外，到 2015 年底，京津冀及周边地区地级及以上城 市建成区全部淘汰 10 吨/时及以下燃煤锅炉，北京市建成区取消所 有燃煤锅炉；到 2017 年，地级及以上城市建成区基本淘汰 10 吨/ 时及以下的燃煤锅炉，天津市、河北省地级及以上城市建成区基本 淘汰 35 吨/时及以下燃煤锅炉。在城市热力管网覆盖区域，加快淘 汰小型分散燃煤锅炉，推行城市集中供热。逐步禁止生产和使用手 烧锅炉及其他落后炉型。妥善处理淘汰的旧锅炉，研究建立统一回 收机制，已淘汰锅炉要及时报废，采取去功能化处理并注销使用登 记证，严格控制已淘汰锅炉重新进入市场，防止落后锅炉移装到农 村或偏远地区继续使用。 

（三）加大节能改造力度 

    积极开展燃煤锅炉“以大代小”工作，重点开展燃烧优化、低 温余热回收、太阳能预热，热泵（水源、地源、污水源）技术、自 动控制、主辅机优化和变频控制，改善水质及冷凝水回收利用等方 面的节能技术改造。鼓励通过产品能效测试、系统能效诊断等工作， 提高节能改造的科学性和有效性。开展基于能效测试的锅炉改造项 目节能量审核试点，推动建立统一规范的锅炉改造节能量计算方 法。到 2017 年年底前，基本完成能效不达标的在用锅炉节能改造。

 （四）提升锅炉系统运行水平 

    加强锅炉能效测试工作，2017 年底前完成对 10 吨/时及以上的 在用燃煤工业锅炉能效普查，将锅炉能效数据纳入现有锅炉动态监 管系统，实现信息共享。对于投用时间大于 10 年的锅炉，应每 2 6 年开展能效和环保测试。推进锅炉系统的安全、节能、环保标准化 管理，开展达标试点示范，推进 500 个标杆锅炉房建设。鼓励企业 和公共机构建立锅炉能源管理系统，加强计量管理，开展在线节能 监测和诊断。加强锅炉安装环节节能监管，改善锅炉、辅机不匹配 或与设计不一致的状况。整合锅炉司炉工培训资源，统编培训教材， 强化锅炉运行及管理人员节能专项培训，并在锅炉操作人员资质考 核中加大节能减排知识技能的比重，切实提高运行人员操作技能。 

（五）提升锅炉污染治理水平 

    按照全面整治小型燃煤锅炉的要求，地级及以上城市建成区禁 止新建 20 吨/时以下的燃煤锅炉，其他地区原则上不得新建 10 吨/ 时及以下的燃煤锅炉。北京、天津、河北、山西、山东等地区地级 及以上城市建成区原则上不得新建燃煤锅炉。新生产和安装使用的 20 吨/时及以上燃煤锅炉应安装高效脱硫和高效除尘设施。提升在 用燃煤锅炉脱硫除尘水平，10 吨/时及以上的燃煤锅炉要开展烟气 高效脱硫、除尘改造，积极开展低氮燃烧技术改造示范，实现全面 达标排放。大气污染防治重点控制区域的燃煤锅炉，要按照国家有 关规定达到特别排放限值要求。20 吨/时及以上燃煤锅炉应安装在 线监测装置，并与当地环保部门联网。纳入国家重点监控名单的企 业应按照要求建立企业自行监测制度，向属地环境保护主管部门备 案，并在环保部门统一组建的平台上公布监测信息。支持锅炉能效 测试机构开展锅炉环保检测工作，实施节能环保综合检测试点。鼓 励锅炉制造企业提供锅炉及配套环保设施设计、生产、安装、运行 7 等一体化服务。

 （六）推动高效锅炉产业化 

    加大对锅炉节能环保基础性、前沿性和共性关键技术研发力 度，攻克高效燃烧、高效余热利用、自动控制、污染控制等关键技 术，加强对科技成果推广应用的支持力度。实施重大节能技术与装 备产业化工程，培育一批技术创新能力强、拥有自主知识产权和品 牌，融研发、设计、制造、服务于一体，具备核心竞争力的锅炉生 产企业成为行业骨干。以骨干企业为核心，促进产业要素集聚，发 展一批高效锅炉制造基地。 

（七）推进燃料结构优化调整 

    落实《商品煤质量管理暂行办法》，加强煤炭质量管理，实现 煤炭分质分级利用。加快制定锅炉燃煤技术条件，提高燃煤品质及 使用等级，推进煤炭清洁化燃烧。推广使用洗选煤，燃煤锅炉不得 直接燃用高硫高灰份的原煤。在主要煤炭消费地、沿海沿江主要港 口和重要铁路枢纽，建设大型煤炭储配基地和煤炭物流园区，开展 集中配煤、物流供应试点示范，提高煤炭洗选加工能力，推广符合 细分市场要求的专用煤炭产品，到 2018 年，配煤中心示范地区 50% 以上的工业锅炉燃用专用煤。在燃气管网覆盖且气源能够保障的区 域，可将燃煤锅炉改为燃气锅炉；在供热和燃气管网不能覆盖的区 域，可建设大型燃煤高效锅炉或背压热电实现区域集中供热，或改 用电、生物质成型燃料等清洁燃料锅炉。 

四、保障措施 

（一）完善法规标准 

    适时修订《产业结构调整指导目录》，明确限制类、淘汰类炉 型。加快制修订相关法规标准，在锅炉制造许可、使用登记、设计 文件鉴定、制造监督检验和安装监督检验等方面，增加节能的强制 性要求；加快修订工业锅炉能效限定值及能效等级等强制性标准， 提高节能环保准入门槛；不符合排放标准的制订严格的惩罚措施。 加快制修订锅炉水动力计算、热力计算、烟风阻力计算、锅炉选型 及配套辅机选择、经济运行、能效测试评价方法等标准；加快制定 燃煤质量分等分级系列标准。 

（二）加大资金投入 

    按照事权与支出相适应原则，各级政府加大锅炉能效标准制 （修）订，能效普查、测试和监测、信息管理以及宣传培训、执法 检查等相关工作支持力度，促进燃煤锅炉节能环保综合提升工程工 作。鼓励采用合同能源管理等方式引导企业、社会资金加大投入力 度，建立以市场为主的长效机制实施锅炉节能技术改造。 

（三）强化监督管理 

    充分发挥特种设备安全监察和节能监管体系、节能监察体系和 环境监管体系的作用，研究建立安全、节能、环保信息共享和联合 监督执法机制，提升监管效能。严格落实能评和环评制度以及锅炉 设计文件鉴定、定型产品能效测试等制度，禁止生产、销售和使用 不符合节能减排要求的锅炉。开展对锅炉制造和使用单位的监督检 查，曝光违规企业，加大处罚力度。加强对煤炭质量的监督检查， 9 确保地级及以上城市建成区销售、使用的煤炭为低硫份低灰份的洁 净煤。 （四）落实工作责任 

    国家发展改革委、环境保护部要切实加强工程的综合协调，组 织推动工程的落实工作，要将各地实施情况纳入省级人民政府节能 减排目标责任评价考核体系，强化评价考核。发展改革委牵头负责 做好高效锅炉推广、锅炉节能改造工作，环境保护部、工业和信息 化部牵头负责做好落实锅炉淘汰、锅炉污染治理工作，工业和信息 化部牵头负责做好高效锅炉产业化工作，国家质检总局牵头负责做 好系统运行水平提升以及相关规范标准制修订、测试监测工作，国 家能源局牵头负责做好燃料结构优化工作，国管局指导做好公共机 构燃煤锅炉节能环保综合提升工程组织实施工作。其他各部门要切 实履行职责、密切协调配合，形成工作合力，确保工程取得实效。 各地要把实施工程作为促进节能减排、推进大气污染防治的一项重 要工作内容，制定具体的实施细则和扶持政策，狠抓落实，强化监 管；要进一步细化和分解年度淘汰目标任务，加快推进集中供热、 锅炉节能改造等工程建设。企业要强化主体责任，要严格遵守节能 环保法规标准，增加资金投入，开展能效对标，确保完成任务。中央企业和公共机构要率先垂范，树立行业标杆，发挥示范作用。